close

Вход

Забыли?

вход по аккаунту

?

2145.СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЗА НАЛОГОВЫМИ ДОХОДАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

код для вставкиСкачать
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Jjsezfy
На правах рукописи
ЛЕБЕДЕВА Елена Ильинична
Совершенствование государственного финансового контроля
за налоговыми доходами федерального бюджета
Специальность 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Москва-2006
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
2
Работа выполнена на кафедре конкретной экономики и финансов Россий­
ской академии государственной службы при Президенте Российской Фе­
дерации
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
доктор экономических наук, профессор
Чичерова Елена Ю р ь е в н а
доктор экономических наук, профессор
Ф а л ь к о Сергей Григорьевич
кандидат экономических наук, доцент
Чалова Алла Юрьевна
Ведущая организация:
Всероссийская государственная налого­
вая академия Министерства финансов
Российской Федерации
Защита состоится 25 апреля 2006 года в 16.00 часов на заседании
диссертационного совета Д 502.006.05 по экономическим наукам в Рос­
сийской академии государственной службы при Президенте Российской
Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 3304.
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки
Российской академии государственной службы при Президенте Россий­
ской Федерации (корпус 1, ком. 914).
Автореферат разослан 24 марта 2006 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
Р.А.Чванов
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
I. Общая характеристика исследования
Актуальность темы исследования. Государственный финансовый
контроль является особой функцией управления, которая осуществляется в
интересах как государства, общества в целом, так и каждого налогопла­
тельщика. Применение государственного финансового контроля в совре­
менном виде обусловлено переориентацией российской экономики с ко­
мандного на рыночный путь развития.
С переходом к рыночной экономике именно налоговая система стала
основообразующей всех без исключения структурных, институциональных
и других экономических преобразований, осуществляемых в нашей стране.
Она определяет наполняемость бюджетов всех уровней и, особенно, феде­
рального. При этом действенность применения созданного налогового ме­
ханизма, как для экономики страны, так и при формировании бюджетных
доходов, оценивается результатами независимого государственного кон­
троля. В ходе проведения мероприятий государственного финансового
контроля выявляется современное состояние налогообложения в России,
разрабатываются и обосновываются рекомендации по совершенствованию
применяемой налоговой системы. За счет совершенствования системы
внешнего контроля за соблюдением норм бюджетного, таможенного и на­
логового законодательства обеспечивается значительное увеличение дохо­
дов федерального бюджета.
В то же время несмотря на огромный контрольный аппарат, эффек­
тивность его работы остается недостаточно высокой. В связи с вышеизло­
женным теоретически и практически востребованным представляется на­
учное исследование состояния и направлений совершенствования государ­
ственного финансового контроля налоговых доходов федерального бюд­
жета.
Научная разработанность проблемы. Вопросы соотношения ры­
ночного и государственного регулирования экономики рассматривались
многими классиками экономической мысли: Т. Вебленом, Дж. М. Кейнсом,
Дж. Б. Кларком, Н.И. Кондратьевым, В.В. Леонтьевым, А. Маршалом,
Д. Рикардо, А. Смитом, Л. Эрхардом и др.
В современной отечественной литературе существует большое ко­
личество работ, посвященных теоретическим и практическим вопросам
развития и организации государственного финансового контроля. Извест­
ными исследователями этой проблемы являются Л.И. Абалкин,
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
4
И.А. Белобжецкий, Н.Т. Белуха, В.В. Бурцев, А.Я. Быстряков,
Ю.А.Данилевский, Л.А. Дробозина, В.Л. Иноземцев, А.Д. Радыгин,
Л.И.Якобсон и другие ученые. Вопросы совершенствования налогов ос­
вещены в работах Г.И. Букаева, В.Г. Князева, Л.П.Окуневой, Г.Б. Поляка,
В.Г. Панскова, Б.Е. Пенькова, Д.Г. Черника, Р.А.Чванова, С.Д. Шаталова и
многих других экономистов.
Применение финансового контроля на практике и обоснование пред­
ложений по его дальнейшему развитию рассматривались в работах
Т.А. Башкатовой, В.Г. Белолипецкого, Ю.М. Воронина, И.Г. Дахова,
Н.П.Ефимова, Ю.М. Иткина, Л.М. Крамаровского, А.Н. Козырина,
Ю.И. Любимцева, Л.П. Павловой, Н.Д. Погосяна, С В . Степашина,
А.Д. Шеремета и ряда других авторов.
Вместе с тем, еще недостаточно раскрыты вопросы теоретикометодологических основ государственного финансового контроля за нало­
говыми доходами федерального бюджета в современных условиях и не
четко определены перспективные направления его совершенствования в
Российской Федерации. Нуждаются в уточнении и основные приоритеты
государственного финансового контроля при обеспечении формирования
финансовых ресурсов в ходе укрепления рыночных основ хозяйствования,
основные подходы с учетом совершенствования налоговой системы Рос­
сии, интеграции России в мировую систему хозяйствования, создании ус­
ловий для повышения эффективности государственного финансового кон­
троля.
Актуальность проблемы и ее недостаточная научная разработанность
предопределили выбор темы, обусловили цель и задачи исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в обобщении теории
и практики осуществления государственного финансового контроля за на­
логовыми доходами федерального бюджета и определении приоритетного
направления его развития в условиях социально ориентированной рыноч­
ной экономики, выборе оптимальной системы экономических, организаци­
онных и правовых мер, предпринимаемых государством для повышения
эффективности и действенности государственного финансового контроля.
В соответствии с этой целью в диссертационной работе решены сле­
дующие задачи:
-рассмотрены методологические основы осуществления государст­
венного финансового контроля;
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
5
-исследовано современное состояние системы государственного фи­
нансового контроля и выявлена его роль в реформировании российского
налогообложения;
-исследован практический опыт организации государственного кон­
троля за бюджетными доходами в странах с развитой рыночной экономи­
кой для выяснения возможностей использования его в Российской Федера­
ции;
-определено влияние государственного финансового контроля на по­
полнение федерального бюджета страны и уточнена роль Счетной палаты
Российской Федерации в этом процессе, конкретизированы критерии
оценки эффективности государственного финансового контроля налоговых
доходов;
-оценены перспективы разработки и применения единой концепции
государственного финансового контроля в сфере осуществления контроля
за налоговыми доходами.
Объектом исследования является система государственного финан­
сового контроля налоговых доходов федерального бюджета в современной
России.
Предметом исследования являются финансовые отношения, скла­
дывающиеся между государственными органами и хозяйствующими субъ­
ектами в процессе проведения контроля за начислением и поступлением
налоговых доходов в федеральный бюджет в условиях становления соци­
ально ориентированного рыночного хозяйства в России и действующей
налоговой системы.
Теоретическую и методологическую основу исследования состав­
ляют труды российских и зарубежных ученых по теории финансов, нало­
говой политике, налогам и налогообложению, финансовому контролю.
При проведении исследования использовался диалектический метод
изучения экономических явлений в процессе их постоянного развития,
возникающих взаимоотношений и взаимозависимостей между явлениями,
методы системного, сравнительного, экономического, статистического
анализа и обобщения.
Информационной базой проведения исследования послужили
действующие федеральные законодательные и нормативные правовые ак­
ты, аналитические материалы, содержащиеся в работах отечественных
ученых-экономистов, справочной правовой системы «Гарант», статистиче­
ские сборники Госкомстата России (Федеральной службы государственной
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
6
статистики) за 2004 год, отчеты ГТК России (Федеральной таможенной
службы) по таможенной статистике, отчеты Счетной палаты Российской
Федерации о результатах деятельности за 2000 - 2004 годы.
Научные результаты, полученные лично автором, и их новизна
заключаются в следующем:
1. Установлено, что при проведении любой формы контроля за нало­
говыми доходами - предварительного, текущего и последующего, в совре­
менных условиях приоритет должен отдаваться анализу как методу кон­
троля, позволяющему оценить обоснованность расчета налоговых доходов,
ход выполнения бюджетных показателей, эффективность хозяйственной
деятельности организаций-налогоплательщиков, администрирования нало­
гов и исполнения бюджета государства. Применение анализа базируется на
методологических подходах к решению задач государственного финансо­
вого контроля налоговых доходов, основанных на присущих государст­
венному финансовому контролю специфических функциях - фиксации от­
клонений, анализу причин отклонений, корректировке, социальной пре­
венции, правоохране и других.
2. Доказано влияние государственного финансового контроля на
применение государством таких инструментов налогового регулирования,
как налоговые льготы и налоговые санкции для достижения паритета инте­
ресов
во
взаимоотношениях
государства
и
организацийналогоплательщиков. Предложенные уточнения в организации способов
проведения контрольных мероприятий по налоговым доходам федерально­
го бюджета в части предоставления льгот будут способствовать выявле­
нию их влияния на развитие предпринимательской деятельности в ас­
пекте соблюдения государственных экономических интересов. Ис­
пользование результатов государственного финансового контроля при
разработке налоговой политики позволяет определить приоритеты с уче­
том позиций всех сторон налоговых отношений, которые, с одной стороны,
проявляются в стремлении экономических субъектов к минимизации нало­
гов, а с другой стороны - в существовании интересов государства, за­
ключающихся в необходимости полной реализации своих функций.
3. Раскрыты особенности функционирования современной налого­
вой системы,' состоящие в большом количестве постоянно вносимых в на­
логовое законодательство изменений, в недостаточном качестве налогово­
го администрирования, в отсутствии устойчивых взаимосвязей в системе
внутреннего и внешнего государственного финансового контроля за надо-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
7
говыми поступлениями в бюджет, и на этой основе аргументирована с уче­
том зарубежного опыта необходимость обеспечения контроля за админи­
стрированием налогоэых доходов в России.
4- рыявлены недостатки в развитии государственного финансового
контроля за налоговыми доходами федерального бюджета, в том числе от­
сутствие единых правовых и методологических основ осуществления госу­
дарственного финансового контроля в Российской Федерации, дублирова­
ние полномочий и компетенции органов государственного финансового
контроля, слабая проработанность механизма взаимодействия системы ор­
ганов государственного финансового контроля; недостаточная стандартизированность государственного аудита, отсутствие системы обеспечения
кадрового состава; отсутствие единой информационной системы о выяв­
ленных нарушениях в бюджетной и налоговой сферах экономики, нере­
шенность вопросов усиления заинтересованности органов государственной
власти в проведении контрольных мероприятий. Обосновано, что преодо­
лению перечисленных недостатков будет способствовать создание единой
системы финансового контроля.
5. Предложено оценивать результаты государственного финансового
контроля за налоговыми доходами бюджета, определяя эффективность
этой деятельности путем использования в качестве базы для расчета спе­
цифических показателей: объем налоговых доходов федерального бюдже­
та; сумма начисленных налогоплательщиком налогов; объем непоступив­
ших налоговых платежей. На их основе рассчитаны коэффициенты эффек­
тивности финансового контроля, комплексно характеризующие оценку
контрольной деятельности структурного подразделения Счетной палаты
Российской Федерации по контролю за налоговыми доходами федерально­
го бюджета. Числовые значения коэффициентов характеризуют критерии,
принятые для оценки эффективности контрольного органа, такие как ре­
зультативность, действенность, экономичность.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
-обоснование необходимости обеспечения системности в организации
контроля за налоговыми доходами в современной России с позиции прове­
дения внутреннего и внешнего государственного контроля, что будет яв­
ляться ориентиром для органов государственной власти при решении во­
просов, касающихся регулирования и функционирования органов государ­
ственного финансового контроля;
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
8
-постановка вопроса о своевременности совершенствования госу­
дарственного финансового контроля за налоговыми доходами в части ис­
пользования предоставленных законом налоговых льгот;
-обоснование критериев оценки результатов государственного финан­
сового контроля за налоговыми доходами в конституционном органе фи­
нансового контроля Российской Федерации.
Практическая значимость диссертационного исследования со­
стоит в том, что применение на практике разработанных предложений и
рекомендаций по организации и проведению контрольных мероприятий
позволит оказать помощь специалистам в выработке конкретных мер, свя­
занных с совершенствованием государственного финансового контроля за
бюджетными средствами и за федеральными налогами в частности, разви­
тием системы органов финансового контроля, устранением дублирования
их функций, координацией действий, уточнением задач и полномочий
высшего органа финансового контроля - Счетной палаты Российской Фе­
дерации в целях обеспечения поступления доходов в федеральный бюджет
России.
Основные положения, содержащиеся в диссертации, могут быть ис­
пользованы законодательными органами и Правительством Российской
Федерации для разработки отдельных положений нормативно-правовых
актов в целях совершенствования правовой базы государственного финан­
сового контроля.
Материалы исследования могут быть использованы в учебном про­
цессе при изучении дисциплины «Государственные н муниципальные фи­
нансы», в программах переподготовки государственных служащих.
Апробация и реализация результатов исследования. Основные
положения и выводы получили свое отражение в публикациях общим объ­
емом 1,4 п л .
На основе проведенных исследований в Счетной палате Российской
Федерации были разработаны и утверждены в декабре 2004 года Методи­
ческие рекомендации по организации и проведению контрольных меро­
приятий в системе таможенных органов по соблюдению законности и
обоснованности предоставления, а также целевого использования тамо­
женных льгот.
Результаты исследования, включенные в диссертацию, доложены на
научно-практическом семинаре «Бюджетная реформа и проблемы совер­
шенствования бюджетного законодательства России», состоявшимся в Фи-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
9
нансовой академии при Правительстве Российской Федерации 25 февраля
2003 года.
Структура диссертации. Логика и структура работы определены
целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух
глав, включающих 6 параграфов, заключения, списка использованных ис­
точников и литературы.
II. Основное содержание работы
Во введении излагается теоретическое и практическое значение дис­
сертационной работы, ее актуальность, характеризуется степень исследо­
вания выбранной темы, определяются цель и задачи диссертации, форму­
лируются научная новизна и положения, выносимые на защиту, приводит­
ся информация о практической значимости и апробации результатов ис­
следования.
В первой главе обосновывается необходимость проведения государ­
ственного финансового контроля доходов бюджета в рыночной системе
хозяйствования современной России, рассматриваются основные направ­
ления его проведения, анализируются методологические подходы к орга­
низации и осуществлению государственного финансового контроля, при­
водятся исследования направлений реформирования действующей систе­
мы налогообложения в Российской Федерации и зарубежного опыта госу­
дарственного финансового контроля доходов государственного бюджета.
Понятие государственного финансового контроля основано на за­
конности деятельности государственных органов и органов местного са­
моуправления при контроле за образованием, распределением и использо­
ванием ресурсов всех звеньев финансовой системы страны.
Задачи контроля состоят в предупреждении, выявлении и устра­
нении негативных явлений в развитии производительных сил и производ­
ственных отношений с целью их регулирования в расширенном воспроиз­
водстве.
Исходя из обозначенных задач, объектами финансового контроля яв­
ляются денежные отношения, возникающие между государством, с одной
стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по
поводу полной мобилизации, перераспределения части национального до­
хода в территориальном, социальном и отраслевом разрезах и его эффек­
тивного использования с целью выполнения государством своих функций.
С точки зрения контроля за налоговыми доходами бюджета - это денеж-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
10
ные отношения по поводу начисления налогов и их перечисления в доход
бюджета.
Классификацию функций государственного финансового контроля в
работе предлагается проводить по двум признакам: во-первых, исходя из
социального и общегосударственного значения; во-вторых, на базе содер­
жательного значения функций контроля. Первый признак, в отличие от
функционального подхода, касается социального управления, политиче­
ского руководства, демократии, правового регулирования. Как фактор,
обеспечивающий нормальное действие социальной системы, эта контроль­
ная деятельность использует правовые средства воздействия на общест­
венные отношения через функции: выявление отклонения, анализ причин
отклонения, коррекция деятельности объекта контроля, превенция и пра­
воохранительная функция.
Для проведения государственного финансового контроля использу­
ются различные методы, способствующие достижению поставленной цели
- контролю правильности произведенных финансовых операций. Наиболее
универсальным методом финансового контроля является экономический
анализ. В отличие от ревизии и счетной проверки, которые являются мето­
дами последующего контроля, анализ может быть использован при прове­
дении всех трех форм контроля: предварительной, последующей и теку­
щей, и предполагает всестороннее изучение исполнения доходной и рас­
ходной частей бюджетов всех уровней. При этом анализу подвергается и
бюджетно-налоговая система сама по себе, и ее влияние на различные сто­
роны жизни общества, что позволяет автору отнести анализ к наиболее
предпочтительным методам контроля при проведении аудита эффективно­
сти.
В работе рассмотрены отдельные инструменты налогового регули­
рования и их влияние на оптимизацию налоговой нагрузки.
В условиях становления основ механизма рыночных отношений, ко­
гда еще не в полном мере действует собственно рыночный механизм (со­
временный этап развития рыночной экономики России) особо актуальной
становится система экономического принуждения в сочетании с финансо­
вой заинтересованностью хозяйствующих субъектов. Главным звеном этой
системы выступают налоги. Налоги представляют собой основной по сути,
и по величине доход государства.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
И
30
!« 25 " v ^
24
23
S
^V»,——"V
Nt
22
21 •
го J
1995
•
•
^ ^
I
•/
S
^ v ^
V
\
;
/
;
- •
\
'
\
"T
.
,
,
,
,
,
;
,
,
1
1996
1997
1998
1999
2000
годы
2001
2002
2003
2004
2005
Рис.1. Доля налоговых доходов в валовом внутреннем продукте
Российской Федерации
Налогообложение является одной из важнейших проблем современ­
ного государства. Сейчас, когда Россия находится на пути к конкурентной
рыночной экономике, проблемы налогообложения особенно актуальны,
поскольку они затрагивают все социально-экономические сферы жизни
российского общества.
Значимость осуществления финансового контроля за налоговыми
доходами подтверждается долей налогов в валовом внутреннем продукте,
которая в России составляла в 1995 году чуть более 25 процентов. Сего­
дняшняя Россия переживает этап экономических реформ, и ключевой их
элемент - налоговая реформа. В период проведения налоговой реформы
доля налогов в ВВП значительно сократилась и составила в 1999 году
только 20,9 процента с постепенным достижением ранее утраченного
уровня. В 2003 году этот показатель составил опять же 25 процентов и
продолжал расти в 2004 году. За прошедший год наблюдается тенденция
снижения доли налоговых доходов, в том числе и за счет действия двух
факторов — значительного роста числового значения внутреннего валового
продукта, и исключения таможенных платежей из состава налоговых пла­
тежей (см. рис.1).
Для достижения целей, стоящих перед налоговой политикой, устра­
нения возникающих диспропорций функционирования налогового меха­
низма, государство использует различные инструменты. К инструментам
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
12
налогового регулирования можно отнести конкретные виды налогов и их
элементы, такие, как объекты, субъекты, льготы, сроки уплаты, ставки,
санкции. По нашему мнению наиболее гибким и эффективным инстру­
ментом является налоговая льгота, то есть частичное освобождение эконо­
мического субъекта от бремени налогообложения (таб.1).
Таблица 1.
Классификация налоговых, льгот по способу предоставления.
№ Группа льгот
Содержание
п/п
1. Налоговые скидки Необлагаемый минимум. Система необлагаемого миниму­
ма является мерой социальной защиты малообеспеченных
слоев населения, привилегией для некоторых слоев населе­
ния, имеющих заслуги перед государством. Скидка с
суммы налога (на НИОКР, инвестиции)
2.
Налоговые
кредиты
3.
Полное или час­
тичное
освобо­
ждение от налого­
обложения
Введение допол­
нительных про­
текционистских
мер (ввозные та­
моженные
по­
шлины, квоты)
Налоговые кани­ Освобождение от уплаты на определенный период особен­
кулы
но важно для крупных компаний (освобождение от налого­
обложения прибыли, полученной за рубежом, до ее репат­
риации в страну при сроке в 5-7 лет и современном уровне
ставки банковского кредита и депозита фактически равно
освобождению от налога). Стимулирует национальный ка­
питал к захвату ключевых позиций на иностранных рын­
ках.
4.
5.
Стимулирует инвестиции, расширение затрат на НИОКР и
другие затраты субъектов предпринимательства на цели,
затраты которые являются приоритетными для экономики
государства на конкретном этапе ее развития
Снижение налоговой ставки. Имеет целью стимулирование
определенной деятельности или повышение конкуренто­
способности продукции отдельных предприятий, отраслей
экономики
Имеет целью стимулирование определенной деятельности
или повышение конкурентоспособности продукции от­
дельных предприятий, отраслей национальной экономики
Использование налоговых льгот, или «преференций», является ха• рактерным примером прямого воздействия на процессы регулирования и
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
13
стимулирования. Полное освобождение от уплаты отдельных налогов, ба­
зой которых служит доход или прибыль, используется в государстве, как
правило, для развития новых отраслей экономики или сфер деятельности,
для стимулирования инвестиций в малоосвоенные или неблагоприятные
регионы страны.
Другим важным инструментом налогового регулирования экономики
являются налоговые санкции. Их роль двойственна, так как, во-первых,
они обеспечивают исполнение налогового законодательства (санкции
применяются за ненадлежащее выполнение обязательств перед бюджетом
или внебюджетными фондами), а во-вторых, они ориентируют хозяйст­
вующие субъекты на использование в своей деятельности более эффектив­
ных форм хозяйствования, проявляющееся в стремлении оптимизации
налогообложения. Вместе с тем, нельзя не отметить, что применение и
действенность санкций зависит от эффективной работы надзирающих и
контролирующих органов.
Инструменты налогового регулирования оказывают воздействие на
развитие экономики, при этом деятельность контролирующих органов по­
зволяет выявить и оценить их воздействие с последующим учетом госу­
дарственными органами при принятии корректирующих законодательных
актов.
Организация финансового контроля, в том числе и в аспекте налого­
вых доходов, применяемая в различных странах, свидетельствует о том,
что государственный финансовый контроль используется как важный ин­
струмент установления баланса между действием рыночных сил и влияни­
ем государства, когда высшие органы финансового контроля содействуют
законодателям в осуществлении внешнего контроля за использованием го­
сударственного бюджета.
В ряде стран высшим органам финансового контроля предоставлены
полные контрольные полномочия, что предполагает проверку всей дея­
тельности государства, начиная от проведения финансового аудита и за­
канчивая осуществлением аудита эффективности, в отдельных странах
высшим органам финансового контроля приданы судебные функции.
Поскольку в странах, применяющих рыночные механизмы регулиро­
вания экономики, налоговые системы характеризуются устойчивостью к
максимальной модернизации и сбалансированностью по составу налогов,
их состояние не требует такого пристального внимания со стороны выс­
ших органов финансового контроля, как в России. Предпринимательство в
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
14
странах с рыночной экономикой, как правило, основано на неукоснитель­
ном исполнении принятых в странах законов, а нарушения, чаще всего, не
носят системного характера. Соответственно, контроль за поступлением
налоговых доходов в бюджеты стран не является первостепенной задачей
для высших контрольных органов отчасти ввиду адаптированности этих
систем к отслеживанию отклонений от законодательства в рамках уголов­
ного права, отчасти ввиду прозрачности и ясности устройства самих этих
систем.
С точки зрения становления налоговой системы приоритетной зада­
чей, которую следует решать высшему органу финансового контроля в
части контроля за поступлением налоговых доходов в бюджеты Россий­
ской Федерации, является определение эффективности работы по органи­
зации налогового администрирования и подготовка предложений по свое­
временной корректировке налоговой системы страны.
Во второй главе рассматриваются проблемы и анализируются на­
правления совершенствования государственного финансового контроля
федеральных налогов, прежде всего по обеспечению структурирования
системы органов государственного финансового контроля, уточнению по­
казателей оценки эффективности государственного финансового контроля
за налоговыми доходами, по разрешению противоречия между двумя про­
ектами концепций государственного финансового контроля.
Государственный финансовый контроль, в том числе и налоговых
доходов бюджета, осуществляется через систему органов, созданных на
законной основе и действующих в пределах выделенных им полномочий
(см. рис.2).
В области финансовых отношений законодательство Российской Фе­
дерации не разграничивает полномочия и функции финансового контроля
для органов представительной власти и других компетентных органов.
Задачи и функции различных контрольных органов исполнительной
и представительной ветвей власти в области формирования и использова­
ния бюджетно-финансовых ресурсов в значительной степени переплетены,
характеризуются элементами дублирования и параллелизма.
На практике близкие по содержанию функции одновременно выпол­
няются органами казначейства, налоговыми органами, финансовобюджетного контроля, финансовыми управлениями региональных админи-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
15
страций, счетных палат субъектов Федерации, органами ведомственного
контроля.
О р г а н ы государственного ф и н а н с о в о г о контроля
Органы внешнего
госфинконтроля
Органы внутреннего
госфинконтроля
Правитель
-ствоРФ
1
Минфин
России
(казначей­
ство,
таможен.,
налоговые
и др. ор­
ганы)
Правительство
субъектов РФ
Финансо­
вые орга­
ны субъ­
ектов РФ
казначей­
ство субъ­
ектов РФ
и др. ор­
ганы
Админист­
рация орга­
нов местно­
го само/,1.
Финансовые
органы местного
самоуправления
Федераль­
ное собра­
ние РФ
Законода­
тельные
(предста­
витель­
ные) орга­
ны субъек­
тов РФ
Счетная
палата РФ
Контрольносчетные
органы
субъектов
Представи­
тельные
органы
муницип.
образован.
Контрольнс-счетн.
органы
муницип
образован
Банк России
Рис.2. Структурирование органов государственного управления,
осуществляющих государственный финансовый контроль.
В части контроля за налоговыми доходами федерального бюджета
ряд функций присущи как Минфину России, так и Счетной палате. Осо­
бенно это касается контроля за администрированием налоговых доходов в
части полноты начисления и своевременности уплаты налоговых плате­
жей, текущего контроля за исполнением доходной части бюджета по по­
ступлению налогов.
На основе проведенного анализа и научного обобщения нормативно-
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
16
правовых актов, регулирующих деятельность контролирующих органов и
организаций, сформулированы следующие общие принципы контрольной
деятельности, применяемые как при контроле за движением финансовых
потоков со стороны налогоплательщиков в бюджет, так и контроле за рас­
ходованием бюджетных средств, направляемых на финансирование госу­
дарственных нужд. 1. Контроль осуществляется в пределах тех объектов,
предметов и других условий, рамки для которых установлены законом.
2. Контрольное мероприятие проводится без предвзятости, то есть объек­
тивно и справедливо. 3. Контроль подразумевает соблюдение равенства с
точки зрения закона, по отношению к которому равны как проверяемые,
так и проверяющие (субъекты контроля и объекты контроля).
4. Соблюдаются права, свободы и законные интересы объектов контроля.
5. Открытость контроля. 6. Верховенство судебной власти. 7. Гласность.
8. Презумпция невиновности.
В работе обосновываются критерии оценки результатов государст­
венного финансового контроля и приводятся результаты расчета коэффи­
циентов эффективности финансового контроля на примере показателей
контрольной деятельности подразделения Счетной палаты Российской Фе­
дерации по контролю за налоговыми доходами федерального бюджета.
Критерии эффективности финансового контроля - результативность,
действенность, экономичность - позволяют судить о работе только в общей
форме. Конкретно оценивать практические результаты финансового кон­
троля за налоговыми доходами бюджета помогают разработка и использо­
вание устойчивых, постоянных измерителей - показателей. Исходя из
главной задачи, определенной Счетной палате действующим законода­
тельством, основным показателем эффективности работы органов государ­
ственного финансового контроля может являться возмещение выявленного
ущерба государству и контроль эффективного использования бюджетных
средств и государственной собственности. Специфика государственного
финансового контроля налоговых доходов бюджета проявляется в том, что
в результате контрольных мероприятий выявляется не прямой ущерб бюд­
жету, а предположительный объем налоговых доходов, непоступивших в
бюджет из-за неправильного применения тех или иных законодательных и
нормативных документов.
При применении коэффициентов в оценке работы структурного под­
разделения отдельные показатели заменяются на более применимые при
контроле доходной части федерального бюджета. Так, показатель «объем
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
17
проверенных средств» может быть заменен либо объемом налоговых до­
ходов федерального бюджета либо общей суммой начисленных налогопла­
тельщиком налогов для перечисления в федеральный бюджет. Выбор кон­
кретного показателя будет зависеть от контролируемой совокупности объ­
ектов и, соответственно, влиять на сопоставимость использованных пока­
зателей при расчете коэффициентов эффективности. Показатель «объем
нецелевого использования средств федерального бюджета, выявленный
при проведении контрольного мероприятия, и сумма начисленных штраф­
ных санкций» при применении его к контрольным мероприятиям по дохо­
дам федерального бюджета уточняется более приемлемым показателем «выявленный ущерб для федерального бюджета в виде недопоступивших
средств по налогам».
На примере данных о деятельности подразделения Счетной палаты
по контролю за доходами федерального бюджета рассчитаны показатели
эффективности контрольной работы за 2000 - 2004 годы. При этом коли­
чественная величина возмещения федеральному бюджету недопоступив­
ших средств включает и те средства, которые явились результатом прове­
дения контрольной работы по исполнению доходной части федерального
бюджета, а объем проверенных средств в расчетах заменен показателем
объема налоговых доходов федерального бюджета.
Коэффициент результативности контроля, отражающий отношение
выявленного ущерба для федерального бюджета в виде непоступивших
средств по налогам к общему объему проверенных средств, в 2000 году со­
ставлял 3%, в анализируемом периоде степень охвата контрольными меро­
приятиями колебалась, составляя в отдельные годы менее 0,1%, а в 2004
году - 1%. Коэффициент реализуемости контроля (соотношение представ­
лений, направленных в проверенные организации, и количества проведен­
ных контрольных мероприятий) показывает, что такой инструмент, как
представления по результатам контроля использовался во всех случаях
контроля. В отдельных случаях представления направлялись не только
руководству проверенного объекта, но и руководителям вышестоящих
органов исполнительной власти, на которых возложена ответственность за
соблюдение российского законодательства. В 2000 году значение коэффи­
циента составляло 2, то есть, в среднем, по каждому контрольному меро­
приятию было направлено 2 представления с требованием об устранении
выявленных нарушений законодательства и внесения средств в федераль­
ный бюджет. В последующем этот коэффициент составлял 1.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
IS
Коэффициент действенности контроля, отражающий степень возвра­
та в федеральный бюджет выявленного ущерба, в анализируемом периоде
составлял от 1 до 200 %, однако без использования абсолютной величины
выявленного ущерба этот показатель является недостаточным.
Основной измеритель эффективности - коэффициент окупаемости
работы, который определяется отношением суммы возмещения ущерба к
затратам на содержание, показывает, что в 2000 году затраченный на со­
держание подразделения по контролю за доходами 1 рубль принес бюдже­
ту 39 рублей возвращенных средств, в 2001 году - 73 рубля, в 2002 году 20 рублей, в 2003 году - 62 рубля. В 2004 году этот показатель достиг 533
рубля на рубль вложенных средств. Такие колебания значений показателя
свидетельствуют о его неполной объективности, учете элемента случайно­
сти, что имеет существенное значение при определении их размера, и не­
возможности использования в отрыве от других коэффициентов.
Таким образом, использование конкретных данных в расчетах коэф­
фициентов еще раз подтвердило несовершенство количественной оценки
результатов проведения контрольной работы и невозможность на совре­
менной этапе без применения сложных математических расчетов исполь­
зовать коэффициенты эффективности для различных структурных уровнях
контрольных органов.
По нашему мнению, предлагаемые теоретические и методологиче­
ские подходы к оценке эффективности государственного финансового
контроля нуждаются в дополнительном осмыслении при использовании их
в конкретной контрольной работе. Однако несомненно, что при их дора­
ботке они позволят существенно повлиять на повышение ответственности
за результативность контроля и поднять на новую ступень эффективность
деятельности Счетной палаты.
В качестве превентивной меры сохранения действенности работы
системы органов государственного финансового контроля обоснована не­
обходимость выработки единой идеологии проведения государственного
финансового контроля.
Недостатки в развитии государственного финансового контроля объ­
ясняются тем, что органы финансового контроля заняты решением кон­
кретных задач и не всегда заинтересованы в проведении глобальных кон­
трольных мероприятий с привлечением других ведомств, разрабатываемые
стандарты и нормативы не являются общепризнанными и, соответственно,
не могут быть применены при оценке результатов контроля, проводимого
I
-9
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
19
вне зависимости от ведомственной подчиненности. Отдельные шаги по
созданию информационной системы предпринимаются и проводятся на
двусторонней основе между Счетной палатой и рядом органов исполни­
тельной власти, наделенных контрольными функциями. Однако в целом
проблема остается нерешенной.
По нашему мнению, для преодоления недостатков должен быть вы­
работан и применен концептуальный подход, что позволит достигнуть ме­
тодологического единства в определении принципов, механизмов, струк­
туры и функциях конкретных органов, содержания контроля. В основу
единой идеологии должно быть заложено разделение контроля на внешний
и внутренний.
Существующие проекты концепций государственного финансового
контроля во главу угла ставят приоритетность какого-либо из контроли­
рующих органов. Вариант такой концепции, разработанный органом ис­
полнительной власти — Минфином России, на наш взгляд имеет сущест­
венный недостаток, заключающийся в том, что Минфин России одновре­
менно разрабатывает и исполняет бюджет. Если же и контроль за исполне­
нием бюджета предусмотреть в компетенции Минфина, то тем самым, не
будет соблюден принцип объективности ко1ггроля.
С точки зрения координатора действия системы государственного
финансового контроля, как по расходной, так и по доходной частям бюд­
жета, может выступать орган внешнего финансового контроля, которым в
России является Счетная палата Российской Федерации. Такое положение
не умаляет значение других субъектов государственного финансового кон­
троля, в частности относящихся к органам исполнительной власти.
Единая концепция, разработанная с применением базовых принци­
пов работы контрольных органов, позволит достичь единства целей и со­
гласованности действий в области финансового контроля вообще и за на­
логовыми доходами бюджета, в частности, и, тем самым, повысить эффек­
тивность системы государственного финансового контроля.
В заключении дается обобщение основных положений работы, де­
лаются соответствующие теоретические и практические выводы и реко­
мендации.
Основные положения диссертационного исследования изложены
в следующих публикациях автора:
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
20
1. Лебедева Е.И. Государственный финансовый контроль за феде­
ральными налогами. //Сборник «Бюджетная реформа в России: совре­
менный этап» под ред. В.М.Родионова. - М.: Финансовая академия, 2003.
(0,6 п.л.). Стр. 170-176.
2. Лебедева Е.И. Теоретические аспекты организации государст­
венного финансового контроля. //Сборник «Стратегические приоритеты
экономического роста в России» под общ. ред. А.Т.Спицына, Б.К. Злобина. - М.: Экономика, 2004. (0,5 пл.). Стр. 152-157.
3. Лебедева Е.И. Актуальные проблемы совершенствования госу­
дарственного финансового контроля за налоговыми доходами бюджета.
//Финансы. -2006. - № 3. (0,3 пл. ). Стр. 53-55.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
21
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Лебедева Елена Ильинична
Тема диссертационного исследования
Совершенствование государственного финансового контроля
за налоговыми доходами федерального бюджета
Научный руководитель
доктор экономических наук, профессор
Чичерова Елена Юрьевна
Изготовление оригинал-макета
Лебедева Елена Ильинична
Подписано в печать / ^ №.
2006г. Тираж 80 экз. Усл. 1,00 п.л.
Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № /2?£
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
Документ
Категория
Без категории
Просмотров
18
Размер файла
516 Кб
Теги
доходами, финансово, государственного, бюджет, контроля, 2145, налоговые, совершенствование, федеральное
1/--страниц
Пожаловаться на содержимое документа